On line i redditi dei dirigenti della P.A.: la sentenza 20/19 della Corte Costituzionale esorta il Legislatore al rispetto dei principi di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza.
Ancora una volta si pone sotto i riflettori il tema del bilanciamento tra le esigenze di trasparenza amministrativa e quelle di tutela dei dati personali.
All’indomani dell’entrata in vigore del Regolamento UE 2016/679 (GDPR) e della conseguente modifica dell’assetto legislativo nazionale in tema di protezione dei dati personali, il Garante della Protezione dei dati Personali sta cercando di assumere il ruolo di guida assegnatogli dalla normativa europea, ma le resistenze del Legislatore, troppo spesso sordo davanti ai moniti dell’Autorità, hanno portato, stavolta, ad una pronuncia di incostituzionalità della Consulta.
Proprio i dirigenti di ruolo inseriti nell’organico dell’ufficio del Garante, infatti, hanno sollevato la questione giuridica che ha determinato l’intervento in via incidentale della Corte Costituzionale con la sentenza n. 20 depositata il 21.02.2019.
La norma presa di mira innanzi al TAR Lazio e poi soggetta al sindacato di legittimità costituzionale è l’art. 14, comma 1 bis ed 1-ter del D.Lgs 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui estende gli obblighi di pubblicazione sui siti delle PP. AA. di un ingente quantitativo di dati personali di tipo reddituale e patrimoniale, originariamente imposti ai titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione e di governo, anche ai titolari di incarichi dirigenziali, senza operare alcuna distinzione in riferimento alla qualifica, alle funzioni o ai compensi.
I dati di cui si richiede la pubblicazione, indicati nel comma 1 dell’art. 14 appena citato, sono i seguenti:
a) l’atto di nomina o di proclamazione, con l’indicazione della durata dell’incarico o del mandato elettivo; b) il curriculum; c) i compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica e gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici; d) i dati relativi all’assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposti; e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l’indicazione dei compensi spettanti; f) le dichiarazioni e le attestazioni di cui agli artt. 2, 3 e 4 della legge 5 luglio 1982, n. 441 (Disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti) – relative alla dichiarazione dei redditi e alla dichiarazione dello stato patrimoniale, quest’ultima concernente il possesso di beni immobili o mobili registrati, azioni, obbligazioni o quote societarie –, limitatamente al soggetto interessato, al coniuge non separato e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano, con la previsione che venga data evidenza al mancato consenso.
Superando velocemente l’argomentazione giuridica quasi “blasfema” presentata dll’Avvocatura Generale, secondo la quale i dati oggetto di trattamento non sarebbero neanche “personali”, bensì sostanzierebbero informazioni pubbliche “in quanto concernenti l’uso di risorse pubbliche”, e limitandoci qui a ricordare semplicemente che una parte non esigua della dottrina vorrebbe, piuttosto, che i dati reddituali fossero considerati dati particolari, a causa dei rischi di discriminazione agli stessi connessi, appare evidente che il livello di trasparenza richiesto dalla norma in esame impone il trattamento di massicce quantità di dati personali di un notevole numero di soggetti, individuati dall’ARAN in almeno centoquarantamila unità.
La modalità di diffusione, prevista dalle disposizioni generali del D.Lgs 33/2013, inoltre, è improntata alla massima disponibilità dei suddetti dati per gli utenti, che possono accedervi gratuitamente, tramite i siti delle PP.AA. senza autenticazione o identificazione (art. 2, comma 2 D.Lgs. 33/2013). Solo i dati sensibili sono sottratti alla pubblicazione, mentre per i dati cd. comuni l’unico presidio di tutela è l’obbligo per l’amministrazione di rendere non intelligibili quelli “non pertinenti” in relazione alle finalità di trasparenza perseguite (art. 7 bis comma 1 D.Lgs 33/2013).
Le amministrazioni, infine, non possono disporre filtri o altre soluzioni tecniche per impedire ai motori di ricerca di indicizzare ed effettuare ricerche nella sezione “Amministrazione trasparente” (art. 9 D.Lgs 33/2013).
Alla luce di questa mera lettura delle norme coinvolte, appare evidente anche ad un neofita del settore, la fondatezza delle perplessità mosse prima dai ricorrenti/interessati al trattamento e poi dal TAR Lazio, il quale ha, pertanto, ritenuto opportuno interrogare il Giudice delle Leggi in merito al rispetto dei canoni di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza che in base al diritto europeo governano il rapporto tra l’esigenza del privato alla protezione dei propri dati personali, intesa come diritto ad avere un controllo sulla circolazione delle informazioni relative alla propria persona, e l’esigenza pubblica di trasparenza, connessa al principio democratico, al buon funzionamento dell’attività amministrativa ed alla prevenzione della corruzione.
Raccomandando ai lettori una lettura integrale del provvedimento in esame, riportiamo i tratti salienti dello stesso con particolare riferimento alla materia di data protection, partendo dall’evidenziare che la Corte Costituzionale ha dimostrato grande consapevolezza in relazione all’impatto sul tema del “nuovo scenario digitale” che, determinando una circolazione molto più ampia e facilitata dei dati personali, da un lato pone in pericolo i diritti degli interessati, ma dall’altro favorisce il diritto di informarsi ed essere informati.
Il Supremo Giudice ha ritenuto infondata la questione di illegittimità per contrasto con gli artt. e 3 e 117 Cost. dell’art. 14, comma 1-bis in relazione alla parte in cui lo stesso estende dell’obbligo di pubblicazione dei dati patrimoniali e reddituali anche ai dirigenti. L’imposizione di tale pubblicità è stata giudicata, quindi, coerente con la scelta di fondo dell’ordinamento italiano di rendere la pubblica amministrazione una “casa di vetro” e la Corte ha considerato il regime di piena conoscibilità adottato dal Legislatore proporzionato con le finalità perseguite dalla normativa sulla trasparenza, non riconoscendo (punto, forse, criticabile) l’esistenza di un reale pericolo per la sicurezza o la libertà degli interessati derivante da tale trattamento di dati.
La parte più interessante del provvedimento in esame è, piuttosto, il percorso argomentativo adoperato per dichiarare l’incostituzionalità della stessa disposizione, nella parte in cui imponendo la detta pubblicazione ai dirigenti, non opera alcuna differenziazione in relazione alle diverse categorie dirigenziali.
Sul punto, infatti, la Corte, ha statuito che “la disposizione censurata non risponde alle due condizioni richieste dal test di proporzionalità: l’imposizione di oneri non sproporzionati rispetto ai fini perseguiti e la scelta della misura meno restrittiva dei diritti che si fronteggiano” (vedi punto 5.3 della sentenza oggetto di commento), concludendo che “viola perciò l’art 3 cost. innanzitutto sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca, imporre a tutti indiscriminatamente i titolari di incarichi dirigenziali di pubblicare una dichiarazione contenente l’indicazione dei redditi soggetti ad IRPEF, nonché dei diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti nei pubblici registri, delle azioni di società […]”.
A sostegno della propria tesi la Consulta evidenzia che la pubblicazione di una massa notevolissima di dati personali rischia di determinare una “opacità per confusione”, in quanto il privato cittadino, per definizione privo di strumenti adeguati di elaborazione, posto di fronte ad una miriade indiscriminata di dati finisce per non riuscire a trovare quelli davvero significativi per il perseguimento dei propri personali fini,“stimolando altresì forme di ricerca ispirate unicamente all’esigenza di soddisfare mere curiosità” che violano il diritto al rispetto della vita privata previsto dall’art. 8 CEDU.
Ad opinione (più che condivisibile) della Corte, quindi, la disposizione in esame non solo realizzerebbe una compressione del diritto alla tutela dei dati personali, ma non determinerebbe nemmeno un’accrescimento di tutela del diritto ad essere infirmati né tantomeno dell’interesse pubblico alla prevenzione e repressione della corruzione.
Ulteriore censura è stata mossa, sempre sulla base del mancato rispetto del principio di proporzionalità, in relazione alla previsione di un obbligo generalizzato di pubblicazione, che evidentemente, non può rappresentare “la misura meno restrittiva dei diritti fondamentali in potenziale tensione”.
A tal proposito la Corte suggerisce di differenziare le categorie dirigenziali in base al livello di potere decisionale o gestionale, stabilendo“livelli differenziati di pervasività e completezza delle informazioni reddituali e patrimoniali da pubblicare”, oltre ad alcune misure generali di tutela, quali ad esempio la diffusione di dati coperti da anonimato, la pubblicazione in forma nominativa di informazioni secondo scaglioni o la predefinizione di soglie reddituali oltre le quali far scattare l’obbligo di pubblicazione.
In conclusione, con la sentenza in commento, la Corte Costituzionale, pur riconoscendo che il compito di bilanciare i diritti antagonisti nei disegni normativi spetta esclusivamente al Legislatore, ammonisce quest’ultimo a dare maggiore ascolto ai suggerimenti delle Autorità indipendenti e a non trincerarsi dietro la scusa della necessità di un sistema rigido di prevenzione della corruzione per giustificare un’automatica ed assoluta prevalenza del principio di trasparenza, a discapito della tutela della privacy e dei dati personali dei cittadini.
A parere di chi scrive, quindi, al di là della norma specifica censurata nel caso di specie, la pronuncia in esame si rivela significativa ad un livello molto più generale in quanto pone le basi per auspicare ad un futuro in cui i principi di proporzionalità e ragionevolezza guideranno non solo i Giudici ma lo stesso Legislatore ad un bilanciamento più attento tra esigenze di trasparenza e di tutela dei dati personali.
Come affermato dal Garante Antonello Soro, infatti, nell’analisi del suddetto contrasto occorrerà far ricorso ad un “supplemento di prudenza” senza dimenticare che, in Europa, a differenza del cd. “Right to be left alone” di stampo americano, il diritto alla riservatezza nasce da una riflessione sulla dicotomia hobbesiana potere/libertà e si sostanzia proprio come esigenza di tutela dei cittadini dal controllo illimitato dell’Autorità pubblica.
Lucrezia D’Avenia
Complimenti per l approfondimento.